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黃金山前署長談「機關沿革與組織變遷」-2016/08/10

主題:機構沿革與組織變遷
受訪者:黃金山前署長
時間:2009年1月7日下午14時~15時
地點:經濟部水利署(台中)
訪談人:李宗信
逐字稿整理:陳姿君

  台灣省水利局的組織應該是始於民國36年。在民國36年以前,所有的工作分別是由當時的省政府建設廳公共工程科和農林廳的農田水利科(按:農林處農田水利局)辦理,後來,認為這樣會有事權分散的問題,因此才整合成台灣省水利局,也就是將農林廳和建設廳的職掌中與水有關的部份集中起來,合組為「台灣省水利局」。事實上,最初是稱為「台灣省政府建設廳水利局」,屬三級機構,後來覺得名稱太長了,所以依照當時建設廳指示,改稱為「台灣省水利局」。「台灣省水利局」的機關名稱從民國36年一直使用到民國86年,才改制為「台灣省政府水利處」,這中間總共經過了50年。

  「台灣省水利局」的50年期間,有好幾次針對「台灣省水利局」這一組織架構是否適當的檢討,最重要的一次是在民國71年。民國60年代台灣的經濟正開始起步,70年代則有起飛的跡象,當經濟蓬勃發展的時候,第一個面臨的問題就是用水可能會不夠。在過去,從我們先民到台灣開始,台灣水資源的利用都集中在農業用水,也就是灌溉工業用水、公共給水自來水都不曾受重視。但經濟發展帶來用水問題,如經濟發展最重要的是工業生產,工業發展以後,工業用水就不夠了。另外是民生用水。過去幾百年來,我們所有的民生用水都是依賴水井,也就是地下水井。到了日本時代,約1915年以後,曾設置一些小區域的自來水廠,但是還是十分不普及(按:台北的自來水於1909年開始供水)。直到光復以後,自來水還是不普及,尤其鄉村地區,都還是依靠井水、地下水,並沒有所謂的自來水,只有一些都市或是重要的鎮,才有局部供應的自來水。直到民國63年,逐漸感覺到自來水的重要而開始建設,因為社會持續發展,民眾在生活中慢慢發現飲用水對健康的重要性,尤其是60年代,在台南學甲一帶很多人罹患了烏腳病,民眾才警覺到飲用水會影響全民的健康,必須趕快建設自來水。另一方面,政府在民國50年代就已將建設廳下的工程總隊改制為公共工程局,也就是住都局的前身。公共工程局乃是當時專責自來水工程的單位,但是只是進行自來水管的佈設工作而已,並未涉及有關水源的部分,所以最後決定,水源方面的工程交由當時的台灣省水利局來配合。

  民國70年,當時的行政院經濟建設委員會認為水資源非常重要,必須加強加速台灣水資源的開發。在如此的政策願景下,卻感覺組織的層級太低,人力太薄弱。當時水利局局長派我參與經建會的工作小組,檢討水利相關的事項,總共完成了12冊的專題報告。其中,有一冊是「組織與人力」方面的報告書,裡面一項建議就是要合併當時中央經濟部的水利司與水資源統一規劃委員會這兩個單位。這兩單位真正合併之後(按:民國85年),就成為了後來的水資源局。

  至於省政府,當時也建議省政府應將水利局提升為廳、處的階層。因為交通處是為二級機關,而水這麼重要,卻由三級機關在負責,似乎沒有道理。人力方面也需要加強,當時初步的建議是要加強人力300人,這是很不得了的數目,現在要加一個人都是很困難的,但當時卻建議要加300人。

  這個建議原則後來由行政院正式函文給省政府。省政府當時是由李前總統登輝先生擔任省主席(按:任期為70.12.5~73.5.20),李登輝在省政府擔任主席的時間不長,直到他要離開的時候才深刻的體認到水利的重要性。我記得,在民國73年3月31日時,李登輝到當時台灣省水利局的規劃總隊在霧峰的水工試驗室,當時我是擔任規劃總隊的總隊長。他來了之後待了一整天,我們則進行相關說明,從水利局的研究、發展、試驗到實施等,全面地解說,以讓他了解水利局是多麼重要,所要執行的事情是那麼多,而我們的規劃都是看到三十、五十年後台灣未來的發展,思考水要怎麼處理,包括水環境跟水的使用。當天,李登輝在建設廳廳長鄭水枝的陪同下,認識了水利局這個機關的重要性,於是指示鄭水枝務必讓水利局提升層級,成為二級機關。但是,才過不久,到了民國73年5月20日時,李登輝就去當副總統了,改由邱創煥來擔任省主席(按:任期為73.5.20~79.6.16)。

  邱創煥上任後,首先在人事擴編方面接到行政院來的文,就交給省政府人事處進行研議。民國七o年代,台中大里溪發生大水患(按:民國78年),加上當時正在興建苗栗的鯉魚潭水庫(按:工期為民國75~81年)、台南的南化水庫(按:工期為民國77~82年)、以及為了將來核三廠與墾丁國家公園用水而建的牡丹水庫(按:工期為民國79~84年),水利局的人力相當不足,因此終於獲得同意擴充人員編制。真正作業的時候是在民國78年,我記得在大里溪水患之後,就開始討論這個擴充人員編制的問題。基本上,行政院來文中寫的是擴編約300人,而省府人事處認為300人的編制太多,當時我是擔任總工程司,主要負責所有的水利人員及組織的編制與檢討,所以局長派我去跟他們討價還價。後來人數減少到260人,這260人中,有200人被分配到建設鯉魚潭水庫的中區水資源開發工程處與南化水庫的南區水資源開發工程處,後來成為這兩個工程處的主力;其餘的60人,則被分配到台中的第三河川局(按:當時為第三工程處)、嘉義北港的第五河川局(按:當時為第五工程處),以及負責台北防洪計畫的第十河川局(按:當時為第十工程處)。

  另外,在組織方面,要將水利局提升到廳、處層級的規劃,曾出現許多其他意見,尤其當時考慮要把林務局也納進來,結果檢討了兩年多卻沒完成。不過,這件事曾獲得李登輝相當程度的重視,如前面提到,他在離開省府前就已交代鄭水枝去推動,不過在主席換人之後,這件事也就停頓下來。邱創煥之後是連戰擔任省主席(按:任期為79.06.16~82.02.25),但是連戰在省政府的時間也很短,並沒有談起這個問題。直到民國82年,當時的李登輝總統點名宋楚瑜,以國民黨中央黨部秘書長的身分來省府擔任主席,之後才有了轉機。

  當時,宋主席前往各地巡視的時候,我都跟在身邊,他曾在車上跟我談起,說他要來省府的時候,李總統只交代他兩件事,其中一件就是水利局務必要提升為二級機構,因此水利局的升格是在宋楚瑜任內完成的。事實上,宋楚瑜的任期是從民國82年到民國87年年底精省為止,其中又分為兩個階段:一個是主席時期,也就是還沒舉行省長選舉之前(按:任期為82.3.20~83.12.20);第二個階段就是省長時期,也就是舉行省長選舉之後(按:任期為83.12.20~87.12.21)。民國86年5月13日,台灣省水利處正式成立,不過這個中間的籌備與協調工作是很漫長的。從民國84年開始,在省長的交代之下,各個廳處都在檢討。我們則是要跟建設廳開會,因為要跟當時的建設廳的第六科合併成為台灣省水利處。民國85年底左右(按:8月),由省政府指示,成立了「台灣省水利處籌備處」來籌辦這件事。當時水利局還是謝瑞麟謝局長,他呈報了一個案,說要成立水利處籌備處,但他就要退休了,所以很謙虛的希望省政府派一個人來擔任籌備處的主任,主持籌備的工作。

  我記得,在那段期間,有一天晚上大約十點多時,我接到當時副省長吳容明的電話,他說省長指示要他打電話給我,希望由我來負責籌備處的工作。當時我跟他說,我們局長還在,怎麼可以叫我負責呢?不過他說這是省長的意思,其他的就要你就別管了。過了幾天,公文就下來了,當時我是以「籌備處副主任代理主任」的頭銜來籌備這個工作,後來籌備處主任又派由當時的省政府建設廳副廳長林宗敏來擔任。我聽說,這樣的安排是因為有人建議,廳跟局要合併,應該要由「廳」來主導,不能由「局」來主導,所以才會改派副廳長擔任主任,我則擔任副主任。

  籌備的工作結束後,原本是規劃由籌備處主任擔任水利處處長,事實上,當時林宗敏連辦公室都來看過了,結果後來卻立即被調到住都局當局長。後來宋省長請台大李鴻源教授來擔任處長,任期從民國86年5月13日一直到87年底精省為止。民國88年1月1日起,省府又恢復為主席制,改由趙守博擔任主席(按:任期為87.12.21~89.05.20)。當時行政院發布了一個擔任省政府各廳處長的人事命令,我以水利處副處長的身分代理處長,故命令上就直接發布我是台灣省水利處代理處長,結果這一代就代了半年。由於精省事實上有半年的轉換期,一直到到民國88年7月1日,省政府水利處正式改隸經濟部,水利處就轉變為經濟部水利處,而我就成為經濟部水利處的處長,這個是民國88年7月的事情。9月中部就發生了921大地震。

  當時省政府的所有單位改隸於中央的各部會,大概的用意就是要由各部會的相關單位加以整併。水利處改隸經濟部,而當時經濟部有一個水資源局,局長是徐享崑,也預備將我們整併,並思考要如何改組。但是921地震又是一個轉機,當時的經濟部長王志剛(按:任期為85.6.10~89.5.19)看到,921之後很多的善後問題,都需要靠當時的經濟部水利處來負責做。譬如大台中地區兩百多萬人沒有水可以使用,要限期解決;還有草嶺大崩山,要如何防災,這些實務的水利工作都要靠水利處來執行。他感覺水利工作的人力、能力等等全都集中於台中的水利處,而不是在水資源局,反而水資源局人力很少、很薄弱,只做一些行政的工作,因此整併的主導單位就由水資源局改為水利處。

  所以有人說,危機就是轉機,本來水利處的人員都有危機感,因為不知道會整併到哪裡去,天天人心惶惶,後來出現921善後這個大任務,我們拼命地做,結果就把水利處的能力與信譽完全展現出來。因為921事件的善後表現沒有話說,當時的經濟部王志剛部長相當重視水利處,整併就改為水利處來主導。

  921的任務是由總統、副總統來直接坐鎮,開會也都是直接由總統在中興新村直接指揮。921之後的隔年,也就是民國89年,政黨就輪替了,但是他們仍然非常關心這一件事情。政黨輪替之後,換林信義來擔任經濟部部長。在總統大選還在進行的時候,我是擔任水利處處長,也是國民黨黨員,也需要與配合黨的活動,所以連蕭競選我也都要去輔選。政黨輪替後,我就交代秘書趕快將東西打包整理,預備520就離開。但是,林信義在還沒就任時就跑來找我,說水利非常重要,當時陳總統也交代,務必要將我留下來,因為他看到水利處在921這一段時期的表現,肯定並認為還要再依賴我們,所以我又被留了下來。

  民國89年底,原本的水資源局局長徐享崑被林部長調派至經濟部擔任參事,不過他沒有接受,後來辭職回去競選苗栗縣縣長。因而部長發布命令要我代理水資源局局長,所以我真正去接掌水資源局的時間是在民國90年1月30日,變成經濟部水利處處長兼代水資源局局長。不過這段時間並不長,因為當時林部長交代我務必要整合水資源局和水利處,因為經濟部有兩個水利單位是很奇怪的事,也會讓外界難以理解兩邊各自負責的工作。

  水資源局和水利處最後終於整合,成了現在的水利署。這個過程講起來很簡單,但是中間的波折非常複雜。尤其,任何組織的成立都必須有法源,要有法律的依據,這個部分特別困難。因為林部長要我限期完成,而當時有組織法規依據的只有水資源局,水利處並沒有。此因水利處原為省政府的單位,使用的是暫行組織規程,並不是一個正式的法規,為了結合這兩個單位,我們打算另外寫一個「經濟部水利署組織條例」。當時有很多的立法委員反對,他們認為水資源局有現成的東西,為什麼還要去弄一個新的東西,很多立委都不同意,需要一個一個去溝通。不過,事在人為,上面已經交代了,我就得完成這一個任務。算起來,我在90年1月30日接了這個任務後,開始請同仁趕快寫法規,然後找立委溝通好幾次,比較有意見的就一個一個找來溝通,直到法規通過,應該是在民國91年的年初吧,經過才不到一年,大概八、九個月。

  我記得,在民國91年1月時,當時的陳總統要前往大甲溪上游新社的白冷圳視察,我陪同他一起過去。在車上他跟我說:「你們水利署的組織條例我昨天已經批了,這幾天就會公告」。我們都知道,所有法規要總統批准公告才會生效,生效之後就可以成立水利署,但問題就是要選擇時間去成立。這期間,當時的林信義部長來找我,原本我是打算,因為已經完成部長的任務,而我的年齡也已經屆齡,在民國91年4月7日滿65歲(一般公務員滿65歲就屆齡,現在的規定則,若4月7日屆齡,就必須在當年的7月15日離開),所以想要離開。當時我跟部長說,你交代的事情我已經辦好了,你趕快找個人來做接下來的事情。但他硬叫我不能走,他認為,兩個單位剛剛合併,還是要靠我再磨合一段時間。我知道當時林部長已經很屬意現在的陳伸賢署長,建議交給他來做,但林部長認為陳伸賢曾經離開水利單位,他原來跟我們是同事,我擔任規劃總隊隊長時,他也是在總隊,也曾擔任南化水庫第一個規劃隊的隊長,但後來他被鄭水枝要求到勞委會工檢處擔任副處長,一路在勞委會待了十五年之久,所以林部長認為現任的陳署長離開水利太久了,需要一段時間熟悉一下。在這樣的情況下,我又留下來一年,真正離開水利署是民國92年7月15日。

  總結來說,水畢竟直接關係民生與全民的福祉,不管是誰執政,總是要注重這個部分。因為不論水患也好,沒水可用也好,都會造成民眾很多的不便,所以水利事業一定要能持續發展。

  水利署歷經精省與升格為中央組織的過程中,並沒有像其他單位一樣被縮減或裁徹,其實它還是滿完整的,甚至將水資源局併了進來,反而擴大了一些。不過,這過程中有很多是不足為外人道的,尤其各部會在訂定法規時,最關鍵就是在立法院,但與各個立法委員的溝通,需要很多的用心與技巧,沒有公式好套。但問題,身為公務人員,就必須達成目標,譬如說要限期完成,就必須努力去做。後來那一段時間,臨時交到我手上的法規,我都沒有讓它超過一年,例如溫泉法,原來這個法規是在交通部觀光局,但因為它跟水權有關,行政院臨時交到我這一邊,我大概花七、八個月的時間就讓它通過了,這就是努力的精神,有問題就去說明溝通,讓他們深切的了解法規這樣制訂對全民是有利的。在水利署成立的過程中,我也正是抱持這樣的精神。

1.本文引用自「97年度經濟部水利署文化性資產口述歷史委託服務計畫」
2.口述歷史係當事人對歷史之陳述,不代表水利署之立場。

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