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謝瑞麟前局長與林襟江前副署長談「台北地區防洪」-2016/09/01

主題:台北地區防洪計畫
受訪者:謝瑞麟前局長、林襟江前副署長
時間:2008年12月28日上午10時~11時、2009年4月28日上午10時
地點:財團法人維謙基金會
訪談人:李宗信
逐字稿整理:林亨芬

林前副署長:謝前局長民國49年開始參與防洪計畫,我則是民國53年進入水資會的水工試驗室時參與,剛進去都是最底層的工程員。
謝前局長:光復後真正開始關心台北防洪是民國48年,因為從民國34至48年間,台北少有洪水災害,故較少人去關心。

林前副署長:最主要的原因不是沒有淹水,是因為精華地區的台北市這邊已經有堤防做到七米來保護,而台北縣後來也有防潮堤標高二米四。
謝前局長:民國48年至50年間,連續幾年颱風造成淹水(按:民國48年7月,「畢莉」颱風襲擊北部,台北地區損失甚重),另一方面左岸人口越來越多,政府感覺台北地區的整體防洪已經不做不行。

林前副署長:當時政府組織中,右岸由台北市自行管理,有水利科,科長是周燈村。台北縣(按:現為新北市)的部分則有一個淡水河工程處,當時處長歐宜生,他是派到荷蘭Delft受訓的第一人。
謝前局長:省水利局下設一個防洪科(林:科長即是謝瑞麟),負責修補左岸防潮堤、丁壩等工作。48年的颱風後,民國50年9月有「波密拉」颱風,51年8月有「歐珀」颱風,9月又有「愛美」颱風,相繼侵襲台灣,都因淡水河氾濫,造成嚴重損失。還有52年的葛樂禮颱風,是台北有防洪以來最大的危機,這些颱洪都促成了台北防洪的推動。在48年颱風過後,水利局就成立了規劃調查隊(按:民國49年7月,水利局調第二規劃調查隊從事防洪研究)。

林前副署長:當時還有一個單位,叫「淡水河防洪計畫小組」,設在新生南路,是沈怡負責,當時國際上防洪最有名的除了沈怡,另一位就是譚葆泰。但這個單位有將無兵(按:指民國51年12月成立的「台北地區河川防洪計畫審核小組」)。
謝前局長:那是民國50年以後的事。民國48、49年間規劃調查後,提了很多方案,要人審查,那時請聯合國遠東防洪局局長沈怡回來審查台北防洪,提出了「淡水河防洪治本計畫」。

林前副署長:在調查規畫時,省政府提出「淡水河防洪調查報告」,後來中央檢討後,變成「台北地區防洪治本計畫」,有兩本報告,中間的變革最主要是因為民國56年台北市升格為院轄市(按:台北在民國56年7月1日升格為直轄市,民國59年提出台北地區防洪計畫檢討報告)。
謝前局長:叫台北防洪已經是後來的事情。兩本報告的第一本叫做「淡水河治本防洪計畫書」(按:民國52年),第二本叫「台北地區防洪計畫檢討報告」(按:民國59年),名稱不一樣。

林前副署長:對,早年都叫淡水河淡水河調查報告(按:應為「淡水河防洪計劃調查研究報告」)及「淡水河治本防洪計畫」,後來才改為北區防洪
謝前局長:淡水河防洪是由水利局調查規劃,請沈怡回來組委員會審查,48年的案子已經在研究員山子分洪的可行性;還建議基隆河上游不要貿然建太高的堤防,除了台北地區外,如汐止以國外的洪患區觀念去管理,強調低窪會淹水區不要都市發展。那時的觀念比現在還新,人口一直增加,淡水河左岸曾建議不要開發。

林前副署長:日據時代人口還沒這麼多,就曾想要把台北橋左岸拓寬至900公尺。但光復以後根本拓寬不可能,才會有林口新市鎮計劃,不要發展左岸淹水區而發展林口,聯合國也幫我們規劃。我們林口的新市鎮計畫比日本福岡還早,福岡做的很成功,但我們因為氣象、水源問題而沒有進行。
謝前局長:我們很早就想限制淹水區發展,而頒定「淡水河洪水平原管制辦法」,但後來都市發展,造成土地暴漲、侵入河川用地,政府也沒有長遠的眼光,變成不建堤防不行的情況。民國48年的調查規劃後有了幾個初步想法,提出分洪、疏洪、蓄洪等方案,例如開闢疏洪道大漢溪三鶯地方建防洪水庫等等,有很多想法都是那時提出。
謝前局長:後來淡水河治本防洪計畫採取丙案,即以塭子川疏洪道大漢溪改道(按:民國52年成立的「淡水河防洪治本計畫工作處」,依據規劃隊的調查、「台北地區河川防洪計畫審核小組」的建議及聯合國顧問的建議,將較可行的規劃整理成甲、乙、丙、丁、戊五個方案,甲案以浚渫河床為主;乙案以興建兩岸堤坊為主;丙案以疏洪方式將大漢溪改道塭子川;丁案為將大漢溪作部分減洪,分流至溫子川,戊案則將大漢溪新店溪一同改道至塭子川),但只做了一期,完成淡水河台北市的部份及基隆河下游。一期做完後(按:丙案一期於民國53年春動工,54年7月完成,一期內容包括河口整治、關渡拓寬、河槽浚渫、添建五股、新莊丁壩、增建堤坊等,塭子川排洪訪談當時尚未開始動工),改道的部分當時邀請了三個美國顧問審查。審查結果說,三條河如果都在關渡最窄的地方匯流,將產生嚴重淤積,而且沒有解決盆地的排洪,必須要再重新檢討。因此,淡水河防洪治本計畫一期做完後停了下來,開始檢討,第二期工程未持續進行。(按:民國53年9月,美國陸軍工程師團三位防洪專家受邀來台,同意丙案可行,但認為不應立即開闢塭子川新河道工程,應就河況及財源情況隨時修訂;丙案一期完工後,基隆河及社子島北部都發生回淤,而水工試驗又預測塭子川將發生嚴重淤積,故提出變更意見)台灣省政府把這個工作轉到經濟部水資源統一規劃委員會進行檢討,成立專案小組研究(按:民國58年5月成立「台北地區防洪計劃工作小組」),用水工模型實驗。水工實驗花了很多時間,找了很多專家及重要決策人員去參觀。
淡水河堤防
林前副署長:我補充一下,當時有三個美國顧問來審查,一個黃福如,是中國人美國籍,另兩個是美國人(按:民國59年林德WalterM.LinderP.E、黃福如及郝瑞遜A.S.Harrison受邀來台協助研究),黃福如不幸在台灣去世。在此之前,荷蘭的防洪廳廳長查南也來審查過(按:A.Zanen)。
林前副署長:之前叫淡水河防洪計畫,之後叫台北地區防洪計畫,這是名稱上重要的變革。關於這個從淡水河轉變到台北地區的過程,當時省政府淡水河治本防洪計畫提出後,進行分期施工。丙案一期施工中最主要的工程就是基隆河下游的裁彎取直、關渡拓寬及疏浚社子島末端。現在大家常常怪拓寬引進海水,事實上當時拓寬的斷面是潮位上方,標高2.4公尺以下沒有動,所以原則上潮水是不會進來的。丙案一期計畫的裁彎取直,當時省主席黃杰還坐直昇機從上空視察,覺得非常好(按:民國53年4月11日,省主席黃杰乘直升機視察塭子川疏洪道的預定地、正在施工的關渡拓寬及浚渫河槽工程、基隆河改道的工程預定地及台北大龍峒及圓山兩堤防的工地,瞭解實地的情況),但後來發現拉直了下游容易淤積。而原本的淡水河防洪治本計畫是開塭子川疏洪道,不是二重疏洪道;後來改成台北地區防洪後,疏洪道有幾個案子可以選擇比較:包括二重疏洪道、中港疏洪道及塭子川疏洪道。二重本來就是洪水平原一級管制地方,只有在二重的地方可以照顧到兩條河川氾濫。當時也考慮到,大漢溪如果改道到塭子川,將影響塭子川下游原來的穩定性。同時,之前基隆河裁彎取直容易使下游有淤積,同樣的道理,塭子川疏洪道也可能會淤積,所以才將方針一轉,從塭子川轉到二重疏洪道。而中港疏洪道是在新莊,並非最好,而且因為經過台北醫院,根本不可能選擇。疏洪之外,由於上游面積相當大,還要考慮上游水庫蓄洪能力;而下游的面積也相當大,一定要從下游臺北盆地本身去著手,這方面日據時代就有規劃防洪,右岸築堤防洪,也限制人口數。但現在三重已經住滿了人,不可能拓寬,所以採二重疏洪道,而二重疏洪道本來就是洪水平原的天然洩洪道,是順乎自然的洪流行進方向。從淡水河轉成台北地區時,就成立了台北地區工作小組,當時水資會採委員制,主管都是委員、副主管都是技術委員,水資會有防洪、規劃、試驗組等等,照理說北區防洪應該交由規劃組來做,但是卻交給試驗組,組長吳建民先生(台大土木系兼任教授)承擔主要工作。(按:民國57年10月,經濟部水資源統一規劃委員會成立「台北地區防洪計劃工作小組」,因延攬人員困難,58年5月始告成立,召集人為水資會主委王忠漢先生兼任)。
謝前局長:工作小組規劃完後所提的叫「台北地區防洪計畫建議方案」,在62年提出。

林前副署長:「建議方案」由王忠漢向行政院提報告書,當時沒有設備時,還用毛筆寫大字報。
林前副署長:再補充一下,當時有兩次重要的行政院院會在水資會的水工試驗室召開,參觀模型,模型包括淡水河感潮的範圍。因為光聽工程師敘述,決策者沒有概念,所以兩次到水工試驗室參觀並召開院會。嚴家淦副總統及蔣經國副院長都來了,除了國防部長和外交部長沒來,其他長官幾乎都出席,如查良鑑等人都來了。水資會的工作小組,主要幹員還是水利局長官,如水利局規劃總隊副總隊長陸允熙調為工作小組組長(主要是為了濁水溪而成立規劃總隊,總隊長是沈麟文、副總隊長是陸允熙)、李金道也有參與,所有的圖都是他畫的。
防洪計畫當初要決議時,不光是防洪單位的事,還要配合橋樑改建、都市計畫等機關,所以當時有一個五人小組:經濟部主管防洪,金錢來源是財政部,交通部配合橋樑改建,主計處花錢,都市計畫是內政部。從經濟、功能觀點選定建議方案,提出的是「建議方案」而非「建議工程」。那時蔣經國在公文上批一個「可」,括弧寫「不做最後決定」,非常高明,因為這是方案,細節是可以改的。所以後來方案分三期實施時,某些寬度高度等並沒有完全依照建議方案。每期實施時都要報院去批,初期(按:工程於民國71年開始執行)最主要的工程是開闢二重疏洪道。原本建議方案中寬1100公尺的疏洪道(按:原本建議方案為650公尺),一期提出時認為,變成450公尺不致於有太大影響,為減少疏洪道用地及節省工程費,就改成450公尺。另一個是要保護左岸三重、蘆洲地區,故興築堤防,高度為六米五,因為台北那邊先建的堤防為八米,不能比台北高,就留給它一米五的出水高(按:第一期只做到5.5米,台北為7米)。另外,疏洪道的入口原來有三個方案:可以沖潰的土堤,閘門,或者不要控制,用固定溢流。因為用閘門容易產生社會問題,一邊的人要關,另一邊的人不關,造成爭議,所以決定使用溢流。溢流標高設為4公尺,原因是台北盆地氾濫時,先從五股蘆洲倒灌潮水流量增大,而重陽橋氾濫的河水水量再大,始自大漢溪新店溪兩股匯流水,滿岸溢流水位差不多為4米(按:故小洪水淡水河流量全流經台北橋,只有在較大洪水時,會流過溢流,由二重疏洪道疏導部分洪水)。到了二期(按:工程於自75年開始辦理),提出要加高三重、蘆洲的堤防,從高度六米五加到八米(按:從5.5米加高到10.02米)。。
謝前局長:二期工程是把台北原有的堤防全部做到兩百年一次防水頻率的保護標準。台北市保護完了,原來的六米五再加高到八米(按:10.02公尺)。

林前副署長:三期的方案也有重大變革,大漢溪堤防做一個重大修正:從750公尺改為520公尺。原因是在板橋江子翠堤防預定地的地方,調查發現長江路現場沿岸實在太多建築物,沒辦法拆,這個部分許時雄最了解,都是他任內拆的。其中最大的建築物就是殯儀館,所以非得將堤距挪小不可。執行的時候,對岸的瓊林堤防,長官都非常支持要拆,但民意代表來關說、群眾抗爭也很嚴重。

林前副署長:經費部分,台北市堤防部分是台北市自行負責。台灣省政府開闢疏洪道、降低淡水河洪水位,台北市也得到好處,所以台北市也要分擔疏洪道經費。
謝前局長:淡水河治本計畫時有美援貸款,當時美援的利息大概只有民間的一半。

林前副署長:可以去看《淡水河防洪計畫丙案一期工程實施報告》,裡面有相片、辦理過程及規畫過程。後來的台北地區防洪沒有峻工報告,只有一本執行報告,執行報告只有文稿,沒有印出來,因為還沒有決算書。
謝前局長:工程的部分是結算了,但補償費還沒結。因為補償有法定時間,例如要補償給某人但找不到人,規定放幾年才能提存,提存到法院後才能結算,所以時間拖很長。台北地區防洪到第三期補償費佔將近60%以上,工程費才30%多。第一期疏洪道買地差不多一百億(按:為五十八億六千八百餘萬),第三期花了六、七百億。
 

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林前副署長:當時工作同仁非常賣力,但峻工報告還未出來,但上面規定獎勵措施是要「峻工報告出來再議」。
謝前局長:規劃謹慎用心,如在水文分析上也請外國人分析流量、洪水量。在台灣所有的防洪工程中,最用心、最謹慎的就是台北防洪工程

林前副署長:原來的規劃中,淡水河關渡以下並沒有到每秒25000立方公尺(cms)的計劃流量,原大漢溪只採用10800cms、新店溪是10200cms。葛樂禮颱風來後,水文統計分析發現不只這個量,所以就從10800cms升至13200cms,即石門水庫增建的2400cms溢洪道,這是國外顧問建議、行政院院會決定的。當時,剛好要建翡翠水庫,全世界的水文權威周文德到行政院報告,審查翡翠建設工程時一併談到淡水河設計流量,就是周文德提議,提高至25000cms。

林前副署長:這些國外有名顧問都會到水工試驗室,因為簡報光是紙上說明,試驗室則有大模型。建議方案所提的報告之外,後來又增加的都變成專案報告。如基隆河裁彎取直是專案,員山子分洪、社子島低度保護、五股既有村落保護都是專案,通通不包括在建議方案中。建議方案的精神本來就是邊做、邊看、邊改,因為防洪是跟大自然對抗的事情,一定會變更。在經建會時,社子島專案與基隆河截彎取直專案兩個是分開辦理:民國76年行政院同意社子島築堤保護專案(黃大洲負責的,從2米加到6米)、民國79年核定通過基隆河截彎取直。基隆河截彎取直還特別找了幾國內外專家來審議,國內包括馮鍾豫、胡運鼎、楊學涑、顏清連,都是不在位的,不是主管;國外則有泥沙權威沈學文(詹天佑的外甥)、劉肖孔、李日明、顏本琪等。社子島專案通過後,五股也比照社子島採低度保護辦理「五股既有村落保護方案」。另外,孫運璿扮演的角色很偉大,孫運璿曾說,有功勞就是蔣經國的,有錯就我來扛。

林前副署長:所有的規劃、營運操作是看天,所以水文非常重要。原來民國67年淡水河就成立淡水河水文預報中心(按:民國66年「淡水河洪水預報中心」正式運轉),廖宗盛是主任,他現在是自來水公司董事長 (按:訪談當時) ,後來接任的是姚長春。這個中心之後演變成淡水河防洪指揮中心(按:86年5月改為「台灣省淡水河流域防洪指揮中心」)。姚長春之後皆要求高階人員進駐水文中心,所以由總工程司親自接任。現在總工程司一定要進駐淡水河防洪中心(按:訪談當時),就是沿襲自此。其實已經有防災中心,淡水河不應該再稱中心,因為防洪系統稱中心的只有三個:中央、縣、鄉鎮,其他通通稱應變小組。
 
謝前局長:今後管理上第一個問題就是組織架構沒有架起來,管理制度至今仍採用民國58年的組織條例。民國58年台北地區防洪工作的規劃、計畫、策劃是由中央處理執行,工程施工方面也是經中央核定、指示下面去做。做完了以後,按照58年的規定,在台北市的由台北市管理、台灣省的由台灣省政府管理,那時的台灣省政府很強,可以幫台北縣政府,照道理說應該由地方政府即台北縣政府管理,但因為台北縣非院轄市、位階低、經費有限,根本無法管理,就變成省政府管理。但水利處歸併到中央後,今天是第十河川局繼續管理,又變成無形中是中央政府管理。到今日都沿用58年的組織架構,並沒有重新把組織架構架起來。現在的法規已經跟上時代,例如水利署河川管理辦法,管理河川的人要提出兩個計畫,一個是防洪治理計畫,一個是河川環境管理計畫,包含完工後設施的管理、生態、用水、乾淨的水等。法是進步了,但組織架構上沒有架好,管理由誰來做呢?台北市的管理比較好一點,台北市比較有錢,他們自費費用大概是台灣省防洪費用的1/3,管理水利的人超過200人,中央也無法拿回去管。第十河川局是半調子,水門都交給地方政府管,所以編制沒那麼多人。而地方政府又把一些丟給鄉公所。所以為什麼管不好、水門關不起來?就是有這樣的原因。這個就是我一直強調的管理組織沒有架構好,到今天也沒有架構好。管理的強度不夠強、不夠完美,就是因為至今仍沿襲58年的制度。如果組織架構架好、分工更好的話,就會比較好一點。
配合措施-防洪與環境並重
林前副署長:早年台灣河川分主要河川、次要河川,跨省市的淡水河是中央管。當初完工後曾有人抱怨,認為應該成立流域管理局。各管各的就有一個問題:防災的時候怎麼辦?現在是「統一指揮、分別操作」。因為涉及的機關太多,防洪中心一成立,各有關機關派員進駐,縣政府、台北市等都要派人進駐。

林前副署長:細節部份,如果現場去看台灣有些堤防的佈置,有時會覺得很荒謬,如松山機場擋水牆的拐彎處呈90度角,哪裡有堤防做90度的,水又不會90度轉彎。當時的原因是,七四七飛機剛出來,要起飛時有一個角度,這個堤防的角度假如採圓弧,起來的高度就不合規定。所以五人小組就在台北航空站的會議室裡決議,堤防採直角後,起飛的幅度才合規定;擋水牆上面還有可活動的部分,都是因為要配合起飛角度問題。雖然很荒謬,但是我們報告中都有交待,轉角容易淤積,要經常清理。又例如新生抽水站與建國抽水站堤防竟然跑到河道裡面,那是因為它興建在先,建國底下還埋了兩個大水管,這都是有歷史過程的。淡水河二重疏洪道進口為何採固定、為何拓寬等,都有經過檢討。維護上現在最怕的就是河貌改變,所以每年還辦理大斷面測量、怕地層下陷而辦理基準點測量。以前水資會在的時候水資會做這件事,改成水資源局後,就委託外面辦理。
謝前局長:未來的重點在河川管理,應該採分區管理,如休閒區、保護區、自然區。都市計畫常會破壞生態,而且缺乏河川管理概念。比較困難的地方是河川旁私有土地問題。美國的河、溝旁邊一定是一整排的樹,從飛機上看下來很明顯,但台灣做不到。

林前副署長:台北防洪原本想全部購買河川旁的土地,但是現場執行上還是有一些困難:新店溪左岸上方還是有些沒有買。裁彎取直最大的問題是行水區大都是私有地,土地問題解決不了。
謝前局長:尤其我們這種人口密集的國家,土地的問題影響公共建設非常嚴重。我去看大陸三峽,為什麼可以做的那麼快、那麼成功?就是因為土地國有化。土地公有化最大的優點,就是可以使建設快速完成,成本也降很多。而台灣光用地取得就是一大問題,要彌補這個,韓國做得最好。韓國土地雖然私有化,可是政府動作強硬。國防部管理學院院長果芸曾跟我們說,我們的中鋼趙耀東已經是台灣最厲害、最有商業頭腦的官員,但同樣的規模,韓國比我們晚一年起步,卻早一年完工,差異在那裡?他說,如果是民營公司的話,購買土地沒那麼簡單。王永慶買土地都是趁大家不要的時候,透過鄉公所慢慢收購,而且是大家不注意的時後去買。例如林口台地,民國60年以前他就在買林口的土地了,那時根本沒人要林口的土地。但韓國則是,你看上哪一塊土地,政府幫你徵收,然後政府租給你,經營不好政府就收回來。我們徵收土地,按照正規從調查、規劃、清冊、公佈、兩次協調、徵收,不耽誤的話要九個月。韓國是馬上徵收完後馬上交給你去做,這樣時間就差很多。
計畫效益
林前副署長:而且政府徵收一定要有公告,地方有一個地價評議委員會民意代表就是操縱這些,操縱地皮就是這樣。
謝前局長:再來,我們去採購、還要報關。當時美元有外匯管制,要經過核准才能向國外購買,買回來後海關還要檢驗。韓國政府則說不用,要買什麼直接去買,買了後,海關直接到廠裡頭驗。這個時間差了一年半,所以韓國就是這樣搶在我們的前面,早一年完工,這就是政府的作為,韓國是很強悍的政府。韓國不是叫外交部,而是叫外交通商部,外交的重點就在通商,將韓國國內產品銷到海外。所以它不是像台灣的外交部,單位小又沒錢又混,韓國的外交部是要做生意的,業績不好的話就完了,不能混的;所以為什麼韓國原來所得只有我們的一半,現在已經超過我們。它幾個公司,像Samsung,現在是世界一流,手機產量已經超過Nokia,就是有政府在支持。
林前副署長:最後要講的是,台北地區防洪,歷時漫長,問題複雜,現已大部完工,惟維護管理尚待加強,才能充分發揮功能。

 


 1.本文引用自「97年度經濟部水利署文化性資產口述歷史委託服務計畫」
 2.口述歷史係當事人對歷史之陳述,不代表水利署之立場

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